陳玉峯
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現今礦業法修法,或者林林總總的特別法、條例、行政命令、規章的修訂,甚至立新法等,大抵皆屬人性競技場,總的說,頻常是現世利害相關者,鑽營種種法規「漏洞」,運用人際各類型利益輸送,遂行特定族群的好惡暨物質資源的不等程度掠奪。
談到台灣礦業的議題,台灣史前或考古對東台玉礦的開採不論,從荷蘭時代即派遣探險隊到東台、離島搜尋;清國時代,很有名的案例即郁永河來台採硫。
因為1696年冬,中國廣州城的火藥庫發生大火,硝石、硫磺燒個精光,郁永河奉命來台採硫,於1697年春出發,從2月15日至11月22日的日記是即《裨海紀遊》(註:全文的生態詮釋,詳見拙作《台灣植被誌第八卷,地區植被誌專論(一):大甲鎮植被》,52—68頁,2005年,前衛出版社)。
現代化開礦殆在日治時代展開,國府踵繼,特別是1960—1980年代的「上山、下海、拚離島」階段,但基本上諸多的法源都是國府政權在中國所制定,而礦業自不例外。接著,1990年4月8日,李前總統在花蓮下達「產業東移」政策,由「全國工總、工商協進會」積極推動。4月25日則宴邀企業要人及民代,說明中央即將針對全台重新規劃,「務使每一寸土地」都能作最有效的作用,云云。
然而,「產業東移」的先鋒部隊正是水泥業,筆者在5月6日於民眾日報發表文章,從地形、地勢、氣候、颱風、腹地、日照、移民史等等,解讀東台生態條件的脆弱性,且礦業徹底是終結永世國土的「零和賭局」,一輸則萬劫不復(拙作《台灣生界的舞台》,161—168頁,1990年,社會大學文教基金會出版),又,再撰〈從生態觀點再談產業(水泥)東進〉,收錄於《人與自然的對決》,200—209頁,1992年,晨星出版社。
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前此,1989年台灣環保團體人士,在林俊義教授領軍下,前往美國取經環保運動,回台後,由方儉規劃、帶頭倡導台灣的地球日運動,更在4月22日假當時的中正紀念堂廣場,舉辦生態博覽會,夜間則以晚會的方式,將活動帶至高潮,筆者擔任壓軸演講,此即台灣地球日的緣起,當時筆者對環運抱持「超越黨派、政爭與私利」的期待,撰文倡議「環保即生活;保育即生命」的情操。
是的,30幾年前我們很天真;再來幾個30幾年,我們一樣天真。
30幾年前我們關懷山林生態、都會環境任何問題與議題,且催生環境權、環境法,力搏4、50年的經建掛帥、沒有明天、沒有世代的未來權。
1991年筆者發表〈綠色宣言〉(發表於1991年8月1日的民眾日報),痛斥「環境問題正是執政者不公不義、反民主、反自由所造成的惡果」,而力主從「自然倫理再出發,透過關鍵性的政治改革手段,制定健全的環境政策與法令……」,倡導合理開發三原則:「符合經濟效益的開發;必須負擔社會成本且禁止少數人受益、多數人受害的開發;當代人受益且至少後代人不得因之而受害的開發」;筆者另鼓吹「生態不服從主義」或「為護生態的破壞行為」(Ecosabotage and Civil Disobedience),反科學中立的神話等等。
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1992年,筆者應原住民之請託,搶救大小鬼湖之免於受開礦所害,延續「紅葉災變」肇因於農林礦上山的破壞的因果解析,抗議水泥等礦業將永世危害東台(拙作《人與自然的對決》,1992年,晨星出版社)。這個案例,後來保全了下來。
同一年,國家公園當局解除開礦、探礦的禁令,筆者揭開「反礦運動」;1993年9月10、11日在台灣時報發表〈為「全國反礦聯盟」催生—兼談水泥業礦區善後問題〉,直接對決「耗竭性資源破壞的礦業惡靈」,明白討伐礦業徹底是政治特權之顛覆永世國土,也檢討「礦業法」的修法議題(以上,見拙作《土地的苦戀》,141—158頁,1994年,晨星出版社)。
另一方面,筆者之前(1991年)以六龜砍伐台灣欅木案例而運動,責成行政院頒令禁伐天然林達陣之後,也形成礦業開發案的障礙之一,因而伐木集團、礦業及開發相關單位、人士,當然如芒在背,一直欲去之而後快。
到了1994年春,為了配合東台開礦,農委會對外宣佈,將廢止「全面禁伐天然林的禁令」云云;5月中,世易水泥開礦案的「建廠環境報告書」的審查結論,花蓮環保人士將之擲請筆者反擊,因而筆者於1994年6月25日,在台灣時報發表〈即將插入太魯閣門面的那把刀〉(收錄在拙作《生態台灣》,99—108頁,1996年,晨星出版社)。
茲將這篇26年餘前,對抗產、官連手的分析、批判環保署的文章當附錄,聊表當年我們是如何地迎戰。
而1996年,就在7月下旬,有某記者急切地通知筆者,政府及伐木派集結,打算全力反撲天然林禁伐令,「幸虧」賀伯災變適時發生,這批勢力至少不敢明目張膽出手。
關於台灣礦業問題,筆者只是在山林運動的同時,偶而出手襄贊,而本文前述未包括者,例如西部水泥礦業及其停止之後的抗爭問題,筆者參與之時,包括當時尚未當上高雄縣長的某縣議員都來接待筆者一齊抗爭。後來,那人披上綠陣營選上了「父母官」,後來,又投入了「藍陣營」,甚至也穿上紅衫,反正時代在「變」,色彩繽紛。
此間,筆者另因生態綠化議題,曾到水泥礦場實勘工程作業,對礦業之全然摧毁國土的機制觸目驚心,以台灣小小島國,實在全然沒有主、客觀條件發展。
30多年來,政權更替,理想及長遠國土大計反而隨著形式民主、自由而蛻變、衰退或每況愈下,筆者只能淚往肚流。
如今時代力量黨主席陳椒華立委突然開出「礦業法」議題找筆者演講,筆者所知有限,毋寧從整體生界簡介切入。
日前,一位宗教界修行高深的法師,聽聞筆者隨意列舉台灣生界三、二事,掩面而仰天長嘆:為何台灣人民始終不能珍惜台灣生態系的珍奇奧妙到無以復加,卻聽任其淪亡滅絕?!
附錄:即將插入太魯閣門面的那把刀(1994年6月)
在全國官僚大種龍柏的植樹節前夕,農委會正式向外宣佈,為配合(東部)開礦,將原先全面禁伐天然林的禁令廢止,林官還表示,全面禁伐天然林是「不合實際」,今起,包括國家公園在內,只要經過主管機關同意而百無禁忌,換句話說,再度以行政裁量權的「人治掛帥」,左右台灣自然資源的生死大計。民間森林運動抗爭了六、七年,換得二年意思、意思的禁伐口號,一遇開礦大纛高揭,森林傾倒若敗兵。
五月中旬,自花蓮捎過來一份水泥建廠環境影響評估報告書的審查結論,審查單位是環保署,也就是由經濟部工業局,將世易水泥公司的開礦案,函請環保署審核,決定該案是否准予通過的文書。事實上,該挖礦案進行多年,萬事俱備,僅欠環保署環境影響評估的關卡,因而環保署擔任最後守門員的職責,是反對開發人士唯一的寄望。
檢視環保署洋洋灑灑的十二點審查結論,雖然字面上看不到任何審查通過、核可的字眼,事實上,環保署幾近於完全「棄守」,甚至於淪為夥同農委會,準備將世易案暗渡陳倉。基於環境倫理及社會公義,我們有必要籲請社會正視此一「暗盤運作」的邪惡本質,以下依據該「審查結論」一一說明之。
該「結論」第一項是關鍵,因為該案必須砍伐礦區範圍的天然林,但砍伐天然林正是該案牴觸法規的唯一項目。於是,「聰明的」環保署把皮球踢給農委會,農委會則利用「天然林」、「原始林」魚目混珠的模糊手腕準備放水,因而表面上一大堆「依規定辦理」,實際上已完全放行,只不過「外行人」看不清公函的詭計罷了!
環保署一開始就引用農委會的公文說:「經調查礦區含蓋國有林事業區林班土地十九公頃餘,均為天然林……區內林木非屬「原始天然林」,緊接著再引林務局更早的公函說:礦區是山胞保留地的林相,天然闊葉林佔百分之六十五,而林班地的部分則全為天然闊葉林,因此,鑑於採礦行為對地表植被破壞之不可逆影響,以及不違反「台灣森林經營管理方案」中,涉及禁伐天然林之相關規定下,本計畫天然林是否得以砍伐,宜另徵詢林業主管機關釐清確認」;末了,環保署再引最早農委會的公函(八二、七、二九),扯些「貫徹國土保安……訂定具體條件嚴格加以規範」等空洞辭令,最後說「因此本案應洽農委會依上開意見辦理」。
如上述,環保署這等繞口令式的公文撰寫,反映官僚數十年顢頇閃爍的惡質伎倆,令人摸不清真正意涵為何,又巧妙的把責任踢回給農委會,相當於公然宣稱,一個主管環境影響評估的全國最高單位,沒有任何一位專家顧問可以斷定「到底該開礦案對天然植群之傷害」是否足以構成違反法規,整個環保署也沒有任何人才可以鑑定該礦區是否為天然林,什麼是「天然林」、「原始天然林木」、原汁、原味……皆無人知曉!其實扯了一堆爛話之後,「上開意見」的重點就在於農委會的一向放水的話——區內林木非屬「原始」天然林,換句話說,他們費盡口舌無非只想閃避「禁伐天然林」的禁令而已,而環保署人才濟濟,卻看不清農委會唬唬外行人的強詞奪理,此一劣級公文竟出得了環保署大門,張大署長還敢開口跟農委會爭保育管轄權?!連耗竭性的資源掠奪的終結型礦業,皆可不明就裡地推諉、護送過關,國人敢將資源保育大計託付給這批昏官?!
其次看看林務局是如何處理本案。八十一年八月二十一日林局函覆環保署,說明該礦區已歸屬林務局系統的「自然保護區」,是環保重要的課題,且欲開發業者的報告書,對水土保持、綠化等工作過於簡單籠統,更糟糕的是,業者所委託的調查單位,僅引用某顧問社對其他地區的調查資料來應付,草率遽下無啥影響的搪塞之辭,末了則引用農委會八十年十一月二日之函令,「自八十一年度起全面禁伐天然針闊葉樹林」用以回拒該案。此時之表現可謂可圈可點,誠為以保育力拒開發的標準模式。
八十二年二月一日林務局再度函覆環保署,說明會同開發單位實地會勘結果,證實該礦區之屬於山胞保留地部分之林相,六十五%是天然闊葉林,該礦區之屬於林班地範圍的林相完全屬於天然闊葉林。本公文明確表達此一礦區殆屬天然林,依前令自不得伐採。然而,環保署在前述引用本函時,竟然導出了「礦區內該不該砍樹,宜另徵詢林業主管機關釐清確認」,也就是說,林務局明明反對的事,環保署卻硬不承認,再上求農委會那批四體不勤、等待「關起冷氣門來說」的官僚再解釋,是否暗示環保署存有莫大的壓力?還是環保署瞧不起林務局的鑑定,認為尚需要農委會的確認才算數?
那麼,全國最高農林主管單位的農委會又是如何處理?農委會在與林務局同時接到自來環保署的函(八十一、七、二十二)之後,比林務局早了十五天即函覆(八十一.八.五)環保署,亦表明「不能砍天然林」,不得採個案出租國有林班地之特例辦理,建議援用和平水泥專業區模式,以專業區方式由政府統籌規劃辦理。函中另說明,生態環境影響評估至少應進行一年四季以上之現地調查,開發業者直接引用三十及四十公里外的資料,試圖混淆視聽,因而予以直接否定性的評定。及至八十二年五月三十日,農委會回覆環保署八十二.三.卅一的公函,說明審查世易水泥案的環境影響評估報告書的「補充說明」,在態度上已有一八○度的大轉變,不再敘述任何否定的措詞,甚至直載「省林業主管機關是否同意列入礦區出租使用,併請洽辦」,也就是說,不到十個月期間內,案情急轉直下,農委會已同意或至少不再反對該案,更以間接、隱藏式命令,要求省林務局同意業者,以礦區出租國有林班地的方式融通。
及至八十二年七月廿九日,農委會再函覆環保署,就業者所提出的第二次補充說明資料作意見陳述,文中僅述及依據行政院八十二.四.九函示,對礦業等,應特別訂定具體條件,嚴格加以規範,而農委會正在研擬該「規範」,等該「規範」核定公佈後,再審該案。也就是說,準備如何以技術犯規,規避前述禁伐天然林禁令。就在這一年度著手秘密作業,研商如何護航,終於在八十三年一月二十日,由林業處研擬修正「申請租用國有林事業區林班地為礦業用地審核注意事項」,假借奉行政院「貫徹國土保安、維護森林資源,對礦業等易於危害水土保持的施業,應特別訂定具體條件,嚴格加以規範」之指示,執行翻雲覆雨、顛倒是非的修改法規,以遂行伐木開礦的目的。
全國最高砍樹單位為符合財團利益,奉國家名器,公然顛覆原有保育條款,將該擋人財路的法規第二條:申請租用(包括擴增租用)礦業用地,其位置屬「台灣森林經營管理方案第八條第二項:『全面禁伐天然林、水庫上游集水區保安林、生態保護區、自然保留區、國家公園及無法復舊造林之地區,不得砍伐』之地區,以需砍伐林木始能採礦者,不予租用」,逕自更改為「探採礦或採取土石及開闢相關搬運道路等實際需要使用林地,經依礦業法、森林法暨相關法規申請核准,並符合砍伐天然林障礙木標準者,應予租用。前項申請租用礦業用地,位於水庫上游集水區保安林、生態保護區、自然保留區及無法復舊造林區,或天然林每公頃蓄積量在三十立方公尺以上,如需砍伐林木始能採礦者,不予租用……」,字面上「不予租用」,實際上卻真放水;至於第四條敘述不予租用的情形,包括海拔一二○○公尺以上不易復舊造林著,林相覆蓋良好,每公頃蓄積量在一百立方公尺以上者;天然林每公頃蓄積量在三十立方公尺以上或珍貴人工林及母樹林者……。表面上對一地之可否開礦而予以租用的程序,先看其地點,再看地被,以每公頃三十立方公尺為判斷標準。
於是,在全國官僚大種龍柏的植樹節前夕,農委會正式向外宣佈,為配合(東部)開礦,將原先全面禁伐的天然林禁令廢止,林官還表示,全面禁伐天然林是「不合實際」,今起,包括國家公園在內,只要經過主管機關同意而百無禁忌,換句話說,再度以行政裁量權的「人治掛帥」,左右台灣自然資源的生死大計。
民間森林運動抗爭了六、七年,換得二年意思、意思的禁伐口號,一遇開礦大纛高揭,森林傾倒若兵敗,上述農委會的黑箱作業,正是此一惡例所締造的時代悲劇。這個政權從未放棄消滅台灣原生資源的不當念頭!
準此,則世易水泥申請案既位於林務局所宣稱的「自然保護區」,即令依奉新訂頒之規定,每公頃蓄積量在三十立方公尺以上者,亦不得租用,為何在最近的公函(八十三年三月廿一日),也正是環保署所謂的「上開意見」,絲毫不見任何材積蓄積的引證,只見由農委會背書肯定:「該水泥廠石灰石採礦場礦業用地均坐落在山胞保留地區域內,區內林木已非屬原始天然林;又,國有林事業區林班土地劃入礦區範圍面積十九公頃餘,但僅屬礦區不屬礦業用地,在〈台灣森林經營管理方案〉實施期間,自無採伐國有林事業區天然林木情事」。這段完全放水的許可證詞其意義如下:
1. 如果農委會是對的,則林務局先前的勘察報告必定是造假或誣陷。
2. 如果農委會是對的,則「原始天然林」不是「天然林」,「天然林」也不是「原始天然林」。
3. 如果農委會是對的,則國有林事業區的天然林不可砍,但山胞保留地的天然林則可以砍。
4. 如果農委會是對的,則開礦業者必然已經依照先前農委會的要求,作了一年四季以上的礦區生態調查,且一切都沒有不良影響。
5. 如果農委會一切都對,則環保署也不應該只是依據農委會的公函作「環境影響評估」的「紙上審核」,環保大署總該提出自己的勘審見解。
究竟這兩單位為何對世易具備如此高的「一致性」?頗值得探討。
以上僅就該案審查結論第一項作分析,也就是說,農委會為配合開礦,在十六個月內,從不准到修改法規迎合經濟部及特權,甚至主動為業者背書,極盡討好之能事,而環保署卻昏庸引據,毫無置喙能力。然而,再檢視環保署其他十一點審查結論,幾近於「完全放行」,甚至全是同意之後的但書寫法,一副橡皮圖章的姿態,儼然共犯結構。例如結論第二項「……應設法降低礦區開採高度,訂定植生綠化復舊造林時程,規劃廠區外圍設置緩衝綠帶」來掩護破壞景觀,所謂審查結論之一,竟然只是教導業者如何化妝、掩人耳目,第三項則說:「民意有反對意見,請目的事業機關審慎考量開發單位與當地民意協調處理程度,避免日後糾紛與爭議」,相當於在說:「我支持你們開發,但當地人你們要自己去擺平」;第四項關於保育類野生動物共計約有二十餘種,其中珍稀及瀕臨滅絕者有六種,「應參照野動保育主管機關意見,依法辦理」,亦即一切踢給法規「負責」;第五項係對礦區及運輸道路開挖等邊坡穩定的問題,指示「宜另提水土保持計畫書報水土保持及水利主管機關」,第六項直陳:「若本計畫予以核定,污染防治部分應注意…」;第七項以後涉及水權、交通、文化、監測等,以一貫踢球的手法傳給各主管單位或法規。
這一份八三年五月四日(八十三)環署綜字的公函,正代表即將插入太魯閣門面的那把刀,向國人宣示不幸、不義與公權橫行的實錄。東部環保人士要求筆者解析,謹陳述如上,同時,筆者也要向當局表達台灣人民的抗議,因為二百餘公頃的天然林之剷除事小,為迎合、方便特權而斲傷國土,且在法規上全盤棄守天然林事大。官僚除了竭盡心力逃避直接觸犯法規法條規定以外,心中完全沒有自然文化的認知,一個腐敗的農林系統已經夠悲哀了,如今連環保署也要淪亡矣?!
台灣時報 一九九四年六月二十五日